田凯：直接起诉才是公益诉讼的王道

【题 记】

微信公号法律读库读者订阅量已经突破百万，甚为欣喜。心里总是想为他做点什么？不由得想起从2005年开始一直苦苦探索研究的公益诉讼来，在喜闻2015年7月全国人大授权检察机关试点公益诉讼后，如今1年有余，试点工作成效斐然。从一名学习者的眼中细细观察，公益诉讼事业必将兴盛发展。为此，我就把对公益诉讼几点零星思考整理一下，希望能作为读库的原创首发系列文章，也算是对公益诉讼事业的一个推动吧。

细数我国的公益诉讼发展史，发现一个很有意思的现象，就是司法实践的探索总是远远早于立法的进程，尽管这是人类法治发展史上的正常轨迹。在《民事诉讼法》2012年尚未修改之前，见诸于媒体的公民提起公益诉讼第一案，发生在十年前的1996年1月4日，福建龙岩的丘建东提起诉讼标的“一块二”官司，状告龙岩市街头一家公用电话亭和龙岩市电信局未执行夜间、节假日长途电话半价的规定。这一诉讼胜诉后对全国电信局执行半价收费的规定确实起到了很大程度的推进作用。一向把法律监督视为己任的检察机关，在1997年就提起了第一例保护国有资产的公益诉讼案件，那就是河南省方城县检察院把一份实质具有国有资产流失内容的合同告上法庭，要求确认合同无效，并得到了胜诉的结果。这一案件对当时国有企业改制、国有资产处置等环节中的国有资产保护起到了震慑作用。

诉讼案件在现代政治生活中发挥至关重要作用的情况不乏其例：2000年美国总统大选难产，共和党候选人布什和民主党候选人戈尔的政治前途竟然系于佛罗里达州的区区几百张选票！为此，双方打得不可开交，还好不是在白宫门前舞枪弄棒，而是在法院上唇枪舌剑。双方几经过招，最后把官司打到了联邦最高法院，后者一锤定音，解决了长达36天的总统难产危机。诉讼在很大程度上还起到了促进法律修订、引导公共政策制定和督促公共政策执行的效果，当然，诉讼这一形式能够起到改变社会的深刻作用，自然是社会公众对法治内心敬畏的结果。在中国，内蒙古呼格吉勒图案、云南杜培武案、河南佘祥林案等都对我国刑事诉讼制度中全面落实无罪推定原则、非法证据排除规则等起到了重要作用。

2015年7月全国人大授权检察机关在13个省试点公益诉讼，至今各个试点省检察机关都已经提出了公益诉讼的案件，截至2016年6月,试点地区检察机关共向法院提起公益诉讼30件,在履行职责中发现公益案件线索1942件,办理公益诉讼诉前程序案件1106件，试点工作有效开展。细观这些案件，都体现了直接起诉不仅使检察机关能够真正发挥法律监督的宪法定位，而且对所有不履行法定职责的行政机关和相关主体起到一种直接警示，进而对保护公共利益进程起到的重大推进作用。

在许多地方，公民个人无力发动保护，行政机关未能依法履行执法和监管职责，法院因为居中裁判不能主动介入，社会组织发育不足难以承担重任，检察机关提起公益诉讼的必要性自不待言。但是，在公益诉讼深入进行的诸多措施中，无疑，直接提起诉讼还是最具有威慑力的手段。我们从公民提起公益诉讼第一案也可以找到相应的证明：1996年丘建东提起诉讼，他的诉状一经递出便遭到阻挠，邮电局出面斡旋，甚至裁判者也找他谈话。一诉邮电局以丘建东撤诉收场。然而7天之后，丘建东再次起诉，这次起诉的原因是公话亭依旧未整改，之后又是说情，丘被迫又选择了撤案，撤案之后依然是这一半价收费政策得不到落实。1997年1月4日，他来到北京市西城区法院，将西城区前门甲西大街一号公话亭和东城区东交民巷27号最高人民检察院招待所公话亭告上法庭，三诉邮电局，这次判决结果出来了，丘取得了胜诉。这一判决结果在推动电信局在全国实质实行半价政策助力不小，诉讼在全国引起的影响，大大超过了预期效果。

既然是公益诉讼，直接起诉既是保护公益最后的救济手段，也是最有力最具有刚性的救济手段。在穷尽行政手段、民事救济或者诉前的检察建议等救济措施的时候，检察机关独立的法律地位和较强的专业能力，决定了其更少受地方、部门利益的牵涉，适合为保护公共利益提起诉讼。我们还是要拿起直接诉讼的武器，为公共利益而战。9月26日，曹建明检察长在全国检察机关深入开展公益诉讼试点工作电视电话会议上强调，要攻坚克难加大公益诉讼案件办理力度。他指出，诉讼是办理公益案件的最后手段，也是最刚性的监督手段。在试点过程中，要用好诉讼这一监督方式，既要慎用，又要敢用。

对啦，就是要积极发现线索，大胆使用直接起诉这一手段，该出手时就出手吧，直接起诉才是公益诉讼的王道。